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昨是今非?從"鳥籠"到 "鐵籠"公投惡化臺灣政黨政治運作
華夏經緯網   2019-06-24 10:06:22   
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    作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

     長期以來,民進黨一向主張公民投票的直接民主訴求,尤其“公民投票綁大選”,藉此政治動員與選舉投票相結合,提升公共政策主導權及選舉競爭力。公民投票被視為解決政黨惡斗、“立法院”立法功能不彰及臺當局失靈的有效萬靈丹。然而,依據臺灣民眾投票實踐經驗,"公投"是一把雙面刃,原是民進黨挑戰國民黨的利器;但令人意外的是,2018年九合一臺灣地方選舉中"公投"議題,反成為國民黨進行選舉動員的依托。

     有關九合一選舉合并十項“公投”議案辦理,造成選務作業凌亂,無論是人員不足、投票空間不足、或流程動線不順暢、甚至發生邊投票邊開票荒謬事件,皆屬于技術面問題。然民進黨當局卻透過修法讓"公投日"與"選舉日"分開,這形同在2020年“大選”與“立法委員”選舉中,排斥所有“公投”議題,徹底邊緣化或剝奪國民黨主動創制“公投”議案的權力,弱化國民黨在臺灣地區領導人及“立法委員”選舉的競爭力。

     近日臺灣“立法院”三讀通過“公投法”修正部分條文,此次修法重點主要包括:一、投票間隔年限 :從無限制到2021年起每2年舉辦一次;二、投票日期:從無限制 修改為8月第4個星期六;三、戶政機關查對期:從 30日到60日;四、“公投案”的公告時間:從投票日的28日前 修正90日前;五、聯署方式 :從紙本聯署,到增加電子聯署,以 “自然人憑證”進行之。這樣修法方向最引人詬病之處,即是將選舉年與“公投年”區隔避免日期重迭,避免“公投綁大選”議題因政黨選舉動員、辯論而激揚,這等于是變相加大“公投”門坎。外界質疑這項修法是從 “鳥籠公投”變成 “鐵籠公投”,不僅限制公民的公投參與率;也邊緣化國民黨議題設定能力

     首先,“公投”與“大選”完全脫鉤,不利于現為反對黨的國民黨選舉政治動員。此次修法被批判 “鐵籠公投”,國民黨“立法委員”表達強烈不滿,主要爭議點在于“公投”與“大選”脫鉤及聯署要附身份證明。盡管民進黨在原主張聯署須附上“身分證”上表達讓步,然“公投”與“大選”脫鉤從強制性意義的 “應”改成較具彈性的 “得”,卻在院會三讀時修正成 “兩年舉辦一次”,且明定8月第四個星期六為"公投日"。這就限制國民黨利用公投議題在2020年“大選”中組織動員,不利拉抬其臺灣地區領導人與“立委”選情,由于“大選”已與“公投”議案分開投票,國民黨將喪失創設議題的主動性,無法如同2018年地方選舉一樣可訴諸"公投"動員選民,最終贏得“大選”。

     其次,“公投”與選舉脫鉤,造成新舊民意不一致性困境。為讓“公投案”有充足討論時間,議案公告期從投票日的28日前,修正為90日前,這有其合理性,避免時間過于倉促欠缺足夠性時間進行理性思辨。然為使“公投案”有理性討論空間,卻規定民眾投票每2年舉辦一次,刻意錯開選舉年,這固然避免選務復雜性及計票技術困難;但卻限制直接民主的“公投”民意與“大選”民意展現的關聯性。“公投”結合“大選”利于政黨運用公共議題主張及辯論,進行政策觀點闡述及提供集體誘因、選舉動員,提高政治參與的效能感。“公投”脫離選舉年孤立存在,可能形成“公投”新民意不足或新民意制約前一輪選舉民意。若兩者捆綁一起,則會形成選舉民意與公投民意一致性。

     最后,“公投”議題 得與“大選”相結合,較符合民意政治呈現,只要區分相關政策領域為中央性或地方性,再實施“公投”議案與選舉層級結合,避免地方選舉與治理淪為“中央政治化”,混淆地方治理與“中央治理”區別。“公投”提供反對黨可運用議題設定操作選舉機會,重新匯整民意形成新的公民意志,取得政治市場的話語權。2018年地方選舉合并公投辦理,國民黨提出多項議案作為選舉動員的集體誘因,將低階地方治理上升為“中央政治爭論”,例如提出反空污、反深澳電廠等案。其他社會團體運用 “同婚議題”公投,此涉及專法制定或民法修訂,屬于“中央治理”而非單純地方治理層次。民進黨身為執政黨反無發動任何“公投”議題,致其在地方選舉政治中一再被邊緣化,無法藉由政策主導權提高政治支持度。

    民進黨主導“立法院”修正通過“公投法”,從修訂成三低門坎跳脫  “鳥籠公投”之譏,然因“公投綁大選”導致九合一選舉嚴重挫敗;現又修法將“公投案”變成兩年舉辦一次,致政黨政策主張是否受到廣泛民意支持,并無法同時透過“公投”與“大選”合并辦理而知曉。民進黨基于政黨利益的頻繁修法,并不利于建立法律穩定性及權威性。從高門坎限制的 “鳥籠公投”,到變成“大選”與“公投”分離的 “鐵籠公投”,強勢政黨運用多數暴力決定法案,這不利于政黨政治良性運作,“公投”淪為政黨為其執政利益服務的政治工具。(作者系佛光大學公共事務學系助理教授)

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責任編輯:黃楊

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